La Contraloría General de la República y el Medio Ambiente
Por Cristóbal Osorio Vargas | Disponible en www.laleyaldia.cl
En las últimas semanas y a raíz del denominado “Caso Dominga”, ha vuelto a salir al debate público, la problemática de cómo se deberían realizar en nuestro país las evaluaciones de impacto ambiental de los principales proyectos productivos. Se trata es uno de los problemas clásicos del Derecho Ambiental, que de forma cíclica, sale a la palestra pública cuando se produce la aprobación o rechazo del algún proyecto emblemático.
Sobre lo anterior, la discusión de cómo deben evaluarse los proyectos se mueve en general en dos ejes: Primero, si la evaluación deben realizarla únicamente los técnicos o también deben intervenir las autoridades políticas. Segundo –aunque muy relacionado al primer eje-, cuántas etapas de discusión o revisión debe transitar cada proyecto durante su evaluación, pugnando la exhaustividad de la decisión con la necesidad que el procedimiento se resuelva en un plazo razonable.
En nuestro país, la denominada “Nueva Institucionalidad Ambiental” fue aprobada mediante la Ley N° 20.417 de 2010. En síntesis, se eliminó la antigua Comisión Nacional del Medio Ambiente, que fue sustituida por el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA). Por regla general, las resoluciones de calificación ambiental del SEA (autoridad técnica) sobre evaluación de proyectos productivos puede ser impugnada ante el Comité de Ministros (autoridad política) y la decisión de este último, puede ser recurrida ante los Tribunales Ambientales (autoridad judicial). Vale decir, se trata de autoridades con competencias diversas, y la decisión final sobre un proyecto puede tardar en la práctica, algunos años.
Cuando se estudia Derecho Ambiental –también denominado por algunos autores como “Derecho Administrativo Ambiental”-, usualmente se examinan los decisiones y criterios del SEA, Comité de Ministros, Tribunales Ambientales. Sin embargo, existe un organismo que también ha sentado interesantes criterios en materia ambiental que vale la pena destacar. Nos referimos la Contraloría General de la República.
Aun cuando la Contraloría no tiene como misión principal el estudio de casos ambientales, la Constitución Política le ha entregado la misión de realizar el control de legalidad de los actos de la Administración. De ahí que la Contraloría puede tener un rol preponderante en la interpretación de las normas de derecho administrativo, como son las leyes y reglamentos ambientales.
Una muestra de lo anterior, es lo ocurrido en un reciente Dictamen, en el cual la Contraloría ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con la facultad del SEA, de revisar las resoluciones de calificación ambiental que se encuentran “ejecutoriadas”, producto del cambio de las condiciones ambientales permitieron a la autoridad dictar la resolución. La controversia giraba en torno a si se podían revisar las resoluciones de calificación ambiental únicamente obtenidas tanto a través de Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o también podían revisarse las resoluciones obtenidas a través de Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
Sobre lo anterior, el artículo 25 quinquies de la Ley N° 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, no se pronuncia directamente sobre si alcanza a los EIA o también a las DIA, y señala que: “La Resolución de Calificación Ambiental podrá ser revisada, excepcionalmente, de oficio o a petición del titular o del directamente afectado, cuando ejecutándose el proyecto, las variables evaluadas y contempladas en el plan de seguimiento sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas, hayan variado sustantivamente en relación a lo proyectado o no se hayan verificado, todo ello con el objeto de adoptar las medidas necesarias para corregir dichas situaciones”.
Finalmente, la Contraloría General de la República, resolvió que el SEA únicamente podía revisar las resoluciones de calificación ambiental que fueron producto de Estudios de Impacto Ambiental, vale decir, de aquellos proyectos productivos más complejos y onerosos. No así respecto de las Declaraciones de Impacto Ambiental, que por lo general aplican sobre la gran mayoría de proyectos productivos, y de menor complejidad.
Los argumentos principales fueron que “en conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 de la ley N° 19.300 y 18 del Reglamento del SEIA, los planes de seguimiento constituyen uno de los contenidos mínimos delos estudios de impacto ambiental, mas no de las declaraciones de impacto ambiental. Siendo ello así y considerando además el carácter excepcional con el que el legislador ha consagrado la posibilidad de revisar las resoluciones de calificación ambiental, según consta en la historia de la ley N° 20.417, debe concluirse que la aplicación del reseñado artículo 25 quinquies sólo procede tratándose de los estudios de impacto ambiental, y no en el caso de las declaraciones” (Dictamen N° 34.811/2017).
Además de este criterio, la Contraloría ha establecido en su jurisprudencia, una infinidad de criterios en materia ambiental. Para un libro sobre sanciones en materia ambiental que nos encontramos preparando en conjunto con Camilo Jara, hemos cuantificado que solo en relación a las atribuciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, la Contraloría ha dictado más de 80 dictámenes sobre procedimiento sancionatorio ambiental.
En suma, para realizar un adecuado estudio de las diferentes aristas del derecho ambiental, no basta revisar las decisiones de los organismos técnicos, sino que también aparece como imprescindible, estudiar los criterios sentados por la Contraloría. El alcance del artículo 25 quinquies es un buen ejemplo de la importancia del organismo.