DAS postmoderno: La separación de funciones en el Procedimiento Administrativo Sancionador

Por Cristóbal Osorio Vargas | Disponible en www.laleyaldia.cl

Los últimos años, uno de los asuntos que de manera reiterada ha debido conocer la Excma. Corte Suprema en relación al Derecho Administrativo Sancionador, es la revisión de las sanciones administrativas impuestas por la Superintendencia de Educación a establecimientos educacionales, producto de la infracción por parte del organismo público, de la garantía que se conoce en el Derecho Administrativo Sancionador como la “separación de funciones” o “muralla china”.

Los casos siguen en su mayoría un idéntico patrón. Los Directores Regionales de la Superintendencia de Educación, al detectar contravenciones a la normativa por parte de los establecimientos educacionales, disponen la apertura de procedimientos sancionadores en contra de estos, designan funcionarios del servicio como fiscales instructores de los mismos, y en el mismo acto, formulan cargos a los establecimientos. Una vez sustanciados los procedimientos, los mismos Directores Regionales de la Superintendencia firman las resoluciones que aplican las sanciones.

La Corte Suprema ha dejado sin efecto todos los casos que se le han presentado siguiendo el tenor mencionado. El motivo, es que no se está respetando la debida separación de funciones, entre las funciones de fiscalizar, instruir el procedimiento administrativo sancionador y sancionar. Así lo ha resuelto nuestro Máximo Tribunal, entre otras, en las causas roles N° 3.050-2015; N° 7.733-2015; N° 9.033-2015; N° 9.340-2015; N° 10.655-2015; N° 59.003-2016; N° 8545-2017; N° 11.648-2017; N° 12.173-2017; N° 31.670-2017; N° 35.230-2017; N° 37.381-2017.

La separación de funciones, es un concepto derivado de la separación de poderes del Estado, y del principio constitucional según el cual “los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia”. En este sentido, cada órgano, repartición, autoridad o funcionario, puede ejecutar únicamente aquellas tareas para las que es competente, esto es, las que le han sido encomendadas expresamente, y no otras.

Traducido al Derecho Administrativo Sancionador, la separación de funciones se refiere a que, al interior de cada órgano administrativo sancionador, los servidores públicos deben tener roles diversos en el procedimiento administrativo. De este modo, deben distinguirse tres tipos de funciones, que son: (1) fiscalizar (constatar fácticamente la ocurrencia de hechos o omisiones constitutivas de infracciones administrativas), (2) instruir o sustanciar el procedimiento  administrativo sancionador (formular cargos, recibir descargos, disponer la realización de pruebas y proponer una sanción o absolución administrativa) y (3) resolver el fondo del asunto (decidir si de acuerdo a los antecedentes, procede o no aplicar una sanción y decidir su cuantía por parte de la máxima autoridad administrativa).

El fundamento de la separación de funciones, no es otro que asegurar la imparcialidad de las autoridades mientras ejercen sus funciones, de modo que una autoridad no vea contaminado su juicio, por las percepciones respecto del inculpado que pudiese haber adquirido de haber sido el encargado de sustanciar el procedimiento completo. Pretende evitar que la autoridad administrativa actúe de juez y parte en los procedimientos administrativos sancionadores. Separando la fiscalización e instrucción del procedimiento sancionador de la aplicación de la sanción administrativa, en unidades o divisiones diversas, se asegura la imparcialidad y objetividad de la decisión administrativa. Lo anterior, funciona de manera similar al principio acusatorio del proceso penal, donde existe una autoridad que investiga (policía), una que acusa (fiscal) y una que juzga (juez).

Asimismo, cabe tener presente que una de las principales corrientes doctrinarias nacionales -cuyo máximo exponente es el Profesor Eduardo Soto Kloss- entendía que la aplicación de sanciones administrativas era inconstitucional, en tanto el acto de conocer, juzgar y ejecutar lo juzgado -realizados en conjunto-, era atribución exclusiva y excluyente de los Tribunales de Justicia, y era una tarea que le estaba vedada a la Administración.

La referida Doctrina actualmente se encuentra absoluta y completamente superada. En efecto, la doctrina nacional y extranjera consideran que, respetándose el principio de legalidad, tutela judicial efectiva e interdicción de la arbitrariedad la autoridad puede imponer sanciones administrativas, luego de sustanciar procedimientos administrativos que respeten la garantía del debido proceso administrativo. No obstante lo anterior, la idea de Eduardo Soto Kloss cada cierto tiempo revive en cada discusión legislativa que analiza la potestad administrativa sancionadora. Para salvar las dudas sobre imparcialidad, objetividad y debido proceso, se optó por la regla de separación de funciones.

Por lo señalado, los sectores de referencia en sus reformas recientes sobre derecho administrativo sancionador han fijado reglas de separación de funciones. Sobre el particular, la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, señala que:

Artículo 7º.- A las oficinas regionales les corresponderá ejercer, dentro del territorio de su competencia, las funciones y atribuciones que, siendo competencia de la Superintendencia, les sean delegadas por el Superintendente.

Las funciones de fiscalización e instrucción del procedimiento sancionatorio y la aplicación de sanciones estarán a cargo de unidades diferentes.

El Superintendente tendrá la atribución privativa e indelegable de aplicar las sanciones establecidas en la presente ley.

Por su parte, la Ley N° 20.529, que estableció la Superintendencia de Educación y la Ley N° 21.000 que crea la Comisión para el Mercado Financiero, establecen reglas similares.

En el derecho comparado, también se reconoce la separación de funciones como garantía de imparcialidad para el administrado. A modo de ejemplo, en España, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. -, establece en su artículo 63 que: Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora. 1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

Aun cuando se trata de un tema relativamente nuevo en Chile, entendemos que la institución de la separación de funciones llegó para quedarse, y con toda seguridad, será incorporada con más o menos matices en la legislación venidera. Estaremos atentos para ver si los órganos de la Administración del Estado con potestades sancionatorias, entienden el desafío de separar aguas y ser capaces de edificar una “muralla china” entre las tareas de fiscalizar, instruir y sancionar.

Teniendo presente que algunas de las regulaciones sectoriales más antiguas no tienen consagrada la institución de la separación de funciones como uno de los principios del procedimiento sancionador -estando así algunos de los regulados inmersos en un sistema prebeccariano-, esperamos que se actualicen dicha legislaciones, o mejor aún, que se rescate por el Legislador Nacional, la idea de aprobar una “Ley de Bases del Procedimiento Sancionador”, de forma que todos los regulados cuenten con las mismas garantías.