Los nuevos criterios de control de la motivación del acto administrativo.

Por Cristóbal Osorio Vargas | Disponible en www.laleyaldia.cl

El derecho público chileno descansa en la premisa básica del principio de juridicidad y/o legalidad. El referido principio exige e impone a los órganos estatales que todas sus actuaciones se ciñan estrictamente a lo dispuesto en la Constitución, las leyes, los reglamentos las normas técnicas y toda instrucción, circular u otro instrumento normativo infra reglamentario dictado conforme al ordenamiento jurídico administrativo.

En el ordenamiento jurídico nacional, el principio de juridicidad se encuentra reconocido en los artículos 6° ,7° y 8° de la Constitución y el artículo 2° de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado que establecen los principios de juridicidad, supremacía constitucional, probidad y motivación.

La doctrina y jurisprudencia, desde el año 2012 con un renacer de la doctrina clásica del Derecho Público, han identificado los elementos que debe contener toda actuación administrativa, al diseccionar las exigencias del principio de juridicidad establecidas en los mencionados artículos, en los elementos de investidura regular, competencia, forma, motivación y fin de la actuación administrativa. Así, el control de la juridicidad no es meramente un cotejo de normas, por el contrario, exige el cumplimiento de dichos elementos de legitimidad del acto administrativo.

En el presente comentario, nos centraremos en el deber de fundamentación o motivación del acto administrativo, que consiste en la exposición clara y precisa de los motivos que indujeron al órgano de la administración del Estado a la emisión del acto administrativo.

En el ordenamiento jurídico chileno desde la reforma constitucional del año 2005 se exige a todos órganos estatales la fundamentación o motivación de sus actuaciones, ya que el artículo 8° de la Carta Fundamental introduce como elemento de legitimidad de toda actuación estatal, la explicitación de los fundamentos o motivaciones del acto. Respecto a los órganos de la administración del Estado, el legislador dispuso expresamente la obligación de fundar y motivar sus actuaciones en los artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto de la Ley N° 19.880.

La exigencia de fundamentar el acto administrativo materializa uno de los pilares fundamentales de un Estado democrático, que es la rendición de cuentas de la administración. En efecto, la fundamentación del acto administrativo permite a las autoridades judiciales o administrativas, realizar un adecuado control sobre el razonamiento de la administración, lo que como consecuencia elimina la eventual sensación de arbitrariedad o error del acto administrativo,  haciendo posible la efectividad de los recursos administrativos y jurisdiccionales, al  socializarse las razones o motivos que originan una decisión.

Sobre la motivación la jurisprudencia ha fijado diversos criterios trascendentales:

• Los actos administrativos deben ser debidamente fundados omitiendo dudas sobre la procedencia de la decisión adoptada, en razón del interés público involucrado;
• La autoridad pública no puede sustentar su actuar en apreciaciones subjetivas, vagas, confusas e imprecisas.
• No basta la mera referencia a las normas o informes técnicos, estos deben ser analizados pormenorizadamente; y,
• El control de los motivos puede referirse tanto a la verificación de la existencia de los motivos invocados por la autoridad, como a la calificación jurídica de los mismos.

Criterios, que se ven complementados por una reciente sentencia de Tercera Sala de la Excma. Corte Suprema, Rol N° 7025-2017, relativa sobre un reclamo de ilegalidad seguido en contra de la Municipalidad de Tocopilla, por la empresa Aes Gener S.A.

El reclamo de ilegalidad fue interpuesto en contra del Decreto Exento N°643/2016 de 12 de mayo de 2016 y publicado el día 17 del mismo mes y año, emanado del Alcalde de la Municipalidad de Tocopilla, que declara aprobada la “Ordenanza Municipal que establece el cobro de derechos municipales por los servicios que se indican”, cuyo artículo 36 regula el cobro semestral de derechos municipales por el aseo periódico especial que presta el Departamento de Aseo y Ornato en espacios públicos de la comuna, detallando en su artículo 37 la forma de cálculo del monto a pagar por cada fuente emisora, cuyo monto se determinará prorrateando el costo total entre las fuentes emisoras, de acuerdo al porcentaje de emisiones establecido en el artículo 3° del plan de descontaminación.

En efecto, lo anterior era en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 24 número ii) del Plan de Descontaminación Atmosférico para la ciudad de Tocopilla y su Zona Circundante, contenido en el Decreto Supremo N°70 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de fecha 12 de octubre de 2010.

En la tabla contenida en el citado artículo 3° del plan de descontaminación a la  que hace referencia la ordenanza, aparece que los datos que en ella se contienen toman como base las emisiones de cada uno de los actores contaminantes durante el año 2007 y, sobre estos antecedentes, se asigna a la empresa reclamante un aporte de 44,3% de material particulado.

En razón, de tales circunstancias fácticas la Corte fija los siguientes criterios sobre el control de la motivación.

En primer lugar, destaca la importancia de los presupuestos o motivos de hecho que debe fundar el acto administrativo, al señalar que: “La causa o motivo debe expresarse en el acto de la Administración y ello deriva precisamente de que el actuar de la misma debe ser razonable, proporcionado y legalmente habilitado, a fin de posibilitar su comprensión frente a los destinatarios y evitar ser tachada de arbitraria, puesto que la inexistencia o error en los motivos de hecho, determina la existencia de un vicio de abuso o exceso de poder.”

 En segundo lugar, que toda actuación administrativa y la fundamentación de la misma, debe ser adecuada a la finalidad de la atribución y competencia otorgada, estableciendo que  “la fundamentación del acto administrativo no sólo debe existir, sino que también debe ser adecuada a la finalidad que se persigue con su dictación.”

Así, ejecuta un control del elemento de “necesariedad” e “idoneidad” del principio de proporcionalidad o razonabilidad.  De este modo, respecto de los antecedentes que el municipio resolvió establecer la fórmula de cobro de los derechos municipales, originados hace más de nueve años, no se cumple el objeto de protección e intención del Plan de Descontaminación.

Ante esto, la Corte precisa que todo acto administrativo debe fundarse en antecedentes actualizados, sosteniendo que “En efecto, tratándose de un acto que afecta los derechos de particulares, se encuentra obligada la autoridad administrativa a proveerse de antecedentes actualizados al momento de calcular el cobro que regirá para el semestre respectivo, puesto que la contribución que se estime que cada uno de los actores contaminantes hace al total de emisiones debe ajustarse a la realidad del administrado, en tanto trae consigo una afectación a su patrimonio.”

De este modo, y en razón, de lo señalado, se va profundizando el análisis y examen del elemento de motivación elevando los estándares impuestos a la autoridad pública en los motivos de hecho y derecho de actos que afectan los derechos de particulares, demandado que la autoridad no sólo debe poseer atribución, sino, que además, indicar con precisión las razones de adecuación y necesidad para el ejercicio de sus atribuciones y competencias.