El Non Bis In Ídem en el Derecho Administrativo Sancionador

Por Cristóbal Osorio Vargas | Disponible en www.laleyaldia.cl

La presente semana fue prolífica para la generación de nuevos criterios en la jurisprudencia de la Corte Suprema vinculada al Derecho Público; este espacio será una excelente instancia para analizar y examinar la evolución jurisprudencia del Derecho Público Chileno, donde sentencias de la Corte Suprema y los dictámenes de la Contraloría General de la República cumplen un rol preponderante en su desarrollo dogmático y forense. Fue engorroso determinar qué analizar y compartir con los lectores de http://www.laleyaldia.cl/, pero siendo la primera columna del neófito columnista, el autor tiene la prevención de qué y cómo examinar. Así,  he optado por analizar una de las áreas que más me apasiona estudiar en clases y en el desarrollo profesional, no siendo otra que el Derecho Administrativo Sancionador. Sin embargo, hagamos una breve sistematización ¿qué sentencias o criterios se fijaron esta semana?, por ejemplo, esta semana se ha indicado:

• El término de la teoría de la invalidación impropia de las Resoluciones de Calificación Ambiental: Sentencias de la Excma. Corte Suprema roles N° 45807-2016 y 31176-2016.
• La improcedencia de la acción de nulidad de derecho público cuando existen acciones de impugnación especial en el derecho administrativo: Sentencias de la Excma. Corte Suprema roles N° 1616-2017; 624-2017.
• El estándar de motivación de las normas secundarias de calidad ambiental: Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol N° 344-2016, entre otras.

Recapitulemos. ¿Qué sentencia relacionada al Derecho Administrativo Sancionador destacó esta semana? La sentencia de la Excma. Corte Suprema rol N° 100.722-2016, de la tercera sala, integrada por los Ministros Sergio Muñoz; María Eugenia Sandoval; el Fiscal Judicial Subrogante Jorge Sáez y los Abogados Integrantes Jorge Lagos y Jean Pierre Matus, siendo este último el redactor de la sentencia.  Cuestión fundamental, en atención que el abogado integrante don Jean Pierre Matus es un destacado profesor de Derecho Penal de la Universidad de Chile y la sentencia versa sobre la aplicabilidad del principio non bis in ídem en el Derecho Administrativo Sancionador.

En el presente caso, el recurrente señala que con ocasión de un mismo e idéntico hecho infraccional administrativo se le sancionó por la Dirección del Trabajo y la Secretaria Regional Ministerial de Salud. El 26 de abril del año 2013, en una procesadora de alimentos ocurrió un accidente que dejó con graves lesiones a un trabajador. En efecto, al calibrar la máquina raspadora de tripas, sufrió el atrapamiento del dedo índice de su mano derecha entre los rodillos de la máquina, sufriendo lesiones graves. Lo anterior, fue informado a la Inspección del Trabajo y a la Secretaría Regional Ministerial de Salud. Ambas instituciones cursaron multa a la empresa procesadora de alimentos con ocasión del accidente señalado, por un lado, la Inspección del Trabajo curso multas de 40 y 60 UTM, y, por otro lado, la Secretaría Regional Ministerial de Salud una multa de 170 UTM.

El principio ne bis in ídem o non bis in idem, dispone que nadie puede ser juzgado o sancionado dos veces por un mismo hecho. De este modo, el referido principio, tiene, por una parte, una versión sustantiva – sanción múltiple – y, por otra, una connotación procesal – persecución múltiple. El principio requiere cumplir con la triple identidad, es decir que concurran los mismos hechos, sujetos y causa en las sanciones aplicadas, para que solo sea procedente una sanción por un mismo hecho.

Así, y conforme a lo señalado, uno podría asegurar que es absoluta y completamente aplicable el principio non bis in ídemen el presente caso. En primer lugar, porque tanto la doctrina, jurisprudencia constitucional, judicial y administrativa han señalado que al Derecho Administrativo Sancionador le son aplicables las garantías y principios del Derecho Penal, con matices; en segundo lugar, este principio es aplicable al ordenamiento jurídico nacional, de conformidad al artículo 5° inciso segundo de la Constitución, en tanto se encuentra reconocido en el N° 4 del artículo 8° Convención Interamericana de Derechos Humanos  y en el N° 7 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; en tercer lugar, la doctrina considera que es aplicable la prohibición de  persecución o sanción múltiple, de un mismo hecho que imponga una 2 o más sanciones administrativas; finalmente, sería posible asegurar que se cumple la triple identidad – infractor, hecho u omisión y fundamento jurídico- en el presente caso que hacen aplicable el principio non bis in ídem, y la prohibición de sancionar un mismo hecho, tanto, por la Inspección del Trabajo como la Secretaría Regional Ministerial de Salud.

Sin embargo, la Corte Suprema consideró que en el presente caso, no se cumplen la triple identidad que hace aplicable el principio del non bis in idem. En primer lugar, considera que se sustentan en consideraciones fácticas diversas, la laboral, reprocha al empleador no registrar la asistencia del profesional a cargo de la prevención de los riesgos, y la sanitaria, reprocha falta de señalética que represente los riesgos de manipulación de la máquina. En segundo lugar, indica la sentencia, que ambas autoridades proceden en resguardo y defensa de intereses y bienes jurídicos diversos, no existiendo identidad en el fundamento jurídico. Finalmente, el fallo afirma: “[…] el principio non bis in ídem cuya contravención alega la recurrente, puesto que hallándose limitado dicho instituto por las competencias particulares de los distintos órganos fiscalizadores […]”.  Afirmación, que limitaría el principio de non bis in ídem al ejercicio de competencias de fiscalización y sanción de un mismo órgano administrativo, facultándose la persecución y sanción múltiple de un mismo hecho por diversos órganos administrativos sancionadores.

La sentencia analizada, a mi juicio, establece una interpretación excesivamente laxa del principio non bis in ídem, que hace inútil todo tipo de aplicación en la práctica en el Derecho Administrativo Sancionador. Cuestión, que nos motiva a analizar brevemente los elementos de hecho y fundamentos jurídicos que componen la triple identidad del non bis in ídem.

Respecto a su visión de hechos infraccionales, la sentencia intenta construir los hechos que fundan la sanción administrativa, en razón de los deberes, obligaciones o prohibiciones administrativas infringidas. La sentencia omite el hecho basal “accidente laboral”. Así, la sentencia procede a crear e inflar infracciones administrativas, con la distinción o creación de hechos infraccionales que surgen de un hecho basal, confundiendo hechos infraccionales con imputación administrativa. En efecto, siempre será posible considerar por el adjudicatario hechos infraccionales administrativos  en razón de los “tipos administrativos”. Los tipos infraccionales administrativos imponen obligaciones, prohibiciones y deberes, así, al cotejar “hecho basal” con “tipo administrativo” se permite crear infinitos hechos infraccionales. No es la adecuada forma de interpretar el hecho en razón de la calificación jurídica administrativa.

Asimismo, respecto fundamento jurídico  al considerar la sentencia que cada organismo procede en resguardo y defensa de intereses y bienes jurídicos diversos, omite que todos los organismos del Estado tiene una misma y exclusiva finalidad estatal, que es estar al servicio de la persona humana. Ese mecanismo, nuevamente sectorial o de referencia, omite la visión macro y holística del Derecho Orgánico Público Chileno. La interpretación la Corte, es un mecanismo que siempre hará inaplicable entre órganos administrativos el principio non bis in ídem.

Finalmente, la sentencia al considerar que el principio non bis in ídem se haya limitado solo a las competencias particulares de los distintos órganos fiscalizadores, desconoce y omite la evolución legislativa sobre la materia. Por ejemplo, la Ley N° 20.417 que crea la Superintendencia del Medio Ambiente, dispuso la prohibición de persecución sanción múltiple administrativa ambiental de dos o más órganos administrativos, en al artículo  60 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.

Así, es necesario e indispensable  revisar la interpretación del principio de non bis in ídem en el Derecho Administrativo Sancionador, en la persecución o sanción múltiple de un mismo hecho, de dos o más órganos administrativos sancionadores.